盛斌：全球高标准经贸规则与中国自贸试验区高水平开放
以下文章来源于国际经济合作杂志社 ，作者盛斌
（图源：中国江苏网）
内容提要
盛斌教授认为，作为国际经贸规则试验田，自贸试验区需要与时俱进研究全球高标准经贸规则演变和谋划未来经贸规则走向，调整地方法规和行政规定以对标RCEP“规定动作”，推动更深层次的制度创新以对接CPTPP和DEPA等“自选动作”，探索高标准跨境数据流动规则。
盛斌
南开大学副校长、教授，教育部长江学者特聘教授
一、全球高标准经贸规则的演进
当今全球正处于百年未有之大变局，如何应对全球之“变”，克服全球之“乱”，探求全球之“治”，是各国需要共同面对的重大挑战。在这一过程中，国际高标准经贸规则反映了全球化深度一体化需求，已成为全球经济治理改革的焦点。
国际高标准经贸规则反映了全球化深度一体化的需求。20世纪90年代以来，全球化步入深度一体化阶段。近年来，随着人工智能、大数据、云计算等新兴数字技术的发展，数字贸易迅速崛起，并从早期以数字订购、线下交付货物为主的电子商务转变为通过电子交付与传输的数字服务贸易。在新冠疫情冲击下，数字技术有效增强了经济韧性，使数字贸易获得了很大发展机遇，同时也导致海量跨境数据流动。全球开放的联通性、流动性与互操作性进一步提升。数据与信息流动成为新时代全球开放的一个显著而崭新的现象。
国际高标准经贸新规则体现为以边境内措施为主的规制融合。随着全球价值链贸易与国际生产的繁荣，全球开放的政策措施也由传统的关税、许可证、工业标准等边境上措施拓展延伸至以国内规制为主的边境内措施，即所谓制度型开放。这是中国自2018年中央经济工作会议以来关于对外开放新理念、新思想、新措施的一个重要表述，官方文件将其内涵界定为规则、规制、管理、标准，强调要推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。从国际视角看，越来越多的高标准自由贸易协定涉及此类促进国内规制融合的条款。同时，不同国家对国内数据和跨境数据流动存在显著的监管差异，该领域也将成为全球开放措施与政策关注的焦点。
全球高标准经贸规则主要以区域、诸边、双边协定等方式谈判并推进实施。《关税与贸易总协定》乌拉圭回合取得了一揽子协定式的巨大成果，随后建立的WTO使全球进入了基于规则的多边贸易体制时代。但在多哈回合谈判失败、全球金融危机、逆全球化、全球贸易战等的共同冲击下，区域、诸边、双边成为推动全球开放的主要路径和方式，也成为促进全球深层次一体化的最重要动力。未来将会呈现出多轨道并存以及竞合关系的全球开放模式。
全球高标准经贸规则愈发与非经济目标或议题挂钩。全球开放的传统核心问题是贸易投资的自由化与便利化，如何实现非歧视性待遇的市场准入是国际谈判与协定的焦点。但随着开放议题越发深入到国内规制，经济与贸易问题更加紧密地与发展、价值观、社会制度等更为广阔领域、更多维度、更浓厚政治色彩的问题交织在一起，例如中小企业、劳工、环境、反腐败、法治、妇女、青年等议题。此外，近年来全球地缘政治冲突加剧、自然灾害频发、新冠疫情大流行，安全问题日益凸显，成为经济开放中尤为关注的现象，各国均采取措施应对供应链安全风险，以增强经济与贸易的韧性。
二、中国高水平开放与自贸试验区/自贸港建设
自2001年加入WTO以来，中国在以关税、配额、许可证等贸易自由化为特征的市场型开放领域取得了显著进展，而在新时代背景下中国要实现高质量发展目标就要实现更高水平的对外开放，特别是要建立公平开放、竞争有序的现代市场经济体系以及与国际高标准贸易和投资规则相适应的经济治理方式。
新时代中国高水平开放型经济具有以下特点。开放目标由过去传统的追求GDP增长、出口创汇和招商引资，提升为鼓励创新、改善营商环境和提高国际制度规则话语权。开放领域重心由货物贸易拓展到服务贸易、投资、供应链体系、电子商务、数字贸易等领域。开放途径由鼓励出口和引进外资的单向流动，拓展到包括扩大进口与鼓励对外投资的贸易与资本双向流动与多元平衡。开放区域由中国沿海地区逐步扩大到全国范围，激励政策由税收、土地、用工等政策优惠的“洼地”竞争转变为依靠营商环境、制度创新、区域协同发展等的“高地”竞争，开放的对标参照由遵循WTO协定与规则拓展为对标高标准国际经贸规则，构建面向全球的高标准自贸区网络，特别是积极申请加入CPTPP和DEPA。
实现从对外开放的优惠激励转向制度创新是中央赋予自贸试验区的重要任务。经过十年探索实践，自贸试验区建设已从试点探索阶段进入成熟发展的新阶段，初步形成了一整套自主和集成制度创新体系。一是开放公平和安全高效的贸易、投资和金融自由化制度体系，包括准入前国民待遇+负面清单外商投资管理制度、国际贸易“单一窗口”制度、自由贸易账户分账核算体系。二是以“放管服”为核心的新型政府监管制度体系，包括现代商事登记制度、事中事后监管制度、以市场主体首负责任为机制的综合监管制度。三是与市场化、法治化、国际化营商环境相适应的法治保障制度体系，包括调整国家层面的外资法等法律法规、建立地方性司法保障及权益保护制度、发展创新人才服务体系和国际人才流动通行制度。自贸试验区的制度创新通过国务院颁行的复制推广经验以及最佳实践案例对全国形成了重要的辐射与示范效应。
在自贸试验区建设基础上，2020年中央又决定在海南全岛建设自贸港，分步骤、分阶段建立中国特色自贸港政策和制度体系。海南自贸港实现了对已有自贸试验区开放制度创新的超越，致力于构建贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动六大领域的高水平开放政策体系，并首次系统性涉及税收激励与优惠，按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与自贸港相适应的税收制度。近年来，海南自贸港已在“多规合一”、“极简审批”、负面清单管理等方面取得了显著成效。
2021年《海南自由贸易港法》颁布后，在中央的支持下海南用足用好法律法规制定权，以立法推动国际高标准经贸规则在海南的先行先试与压力测试。通过了《海南自由贸易港优化营商环境条例》《海南自由贸易港公平竞争条例》《海南自由贸易港知识产权保护条例》等法规以及标准化管理办法。颁布《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》，与《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》共同构成了一个较为完整的涵盖所有经济部门和交易方式的负面清单管理体系，大大提高了贸易投资的市场准入、非歧视性待遇与政策透明度，实现了与高标准国际经贸规则的有效对接。海南自贸港的建立表明中国的自贸试验区已经进入高水平开放的崭新阶段，鼓励创新转型、提高综合竞争力、促进治理水平和提升营商环境成为新时代自贸试验区所承载的重要历史使命。
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三、政策建议
随着21个自贸试验区与海南自贸港的设立，中国高水平开放进入了新时代。未来中国自贸试验区和自贸港仍要立足全面深化改革开放和高质量发展要求，在现有自贸试验区建设基础上实现质的飞跃，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的改革开放新高地；将自贸试验区作为地方层面构建现代化经济体系的示范；在服务贸易、资金集聚和科技创新三大领域的国际竞争中确立新优势；对标高标准国际经贸规则，实施高水平制度创新，完善法律与规则保障；继续深化对接与服务国家重大战略。
中长期内我国自贸试验区与自贸港应坚持以制度型开放为核心，努力增进开放属性与功能，将工作重心回归到开放主题，特别聚焦在服务贸易自由化和服务业开放、外资准入、投资便利化、规制监管改革、商务自然人流动、数字经济与贸易等领域。将优化自贸试验区营商环境放在显著位置，补齐发展短板与瓶颈，强化竞争政策试点，营造公平竞争市场环境。加强各部门之间的政策协调，解决“准入不准营”的难题。在条件成熟的前提下，探索培育贸易与金融新业态，让自贸试验区建设成果更多惠及普通民众。短期内中国自贸试验区与自贸港可构建全覆盖、集成化的对接国际高标准经贸规则的制度体系与实施台账清单。对标RCEP的“规定动作”，加快调整相关地方法律法规与行政规定，对接CPTPP、DEPA等的“自选动作”，推动更深层次的制度创新与改革举措。
1、高质量落实RCEP高标准经贸规则
加快调整地方法律法规与行政规定，使其符合RCEP协定的规则、原则与精神。加强对RCEP协定的培训或推介，对接协定具体标准和规范，落实协定的标准、监管、竞争协同与一致化，清查协定所禁止的政策措施，例如农业出口补贴、货物进口许可数量限制、服务贸易量化限制措施、限制市场竞争活动的政府法规、强制要求使用本国计算设施作为开展电子商务业务的前提条件（即禁止数据本土化要求）等。完善地方司法保障和权益保护制度、国际商事仲裁制度、解决经贸摩擦与冲突的协商机制与争端解决机制等。
积极落实货物贸易、服务贸易、投资自由化与便利化。在RCEP协定框架下，加强与其他成员国原产地证书签署、核查等数据信息交换与共享，推动网上签发证书和电子联网核查，促进原产地证书的申领、核准和签发程序便利化，降低签证成本，提高外贸企业原产地规则的利用率。利用实施协定契机继续推进服务贸易创新发展，推动服务贸易提质升级。持续大幅度降低服务贸易壁垒，扩大运输、金融、教育、数据开放，发展数字服务、专业服务、医疗健康等新兴服务贸易，提升国际物流、医药研发、文化旅游等特色服务贸易，推进服务外包产业集聚区建设。
以RCEP规则为标准持续优化营商环境。遵照协定所反映的知识产权保护发展新趋势，加强知识产权保护，加大数字环境下的执法，优化创新法治环境。运用协定的竞争政策框架，规范反垄断与反不正当竞争程序，禁止列明的限制竞争活动，完善消费者权益保护与救济机制。完善跨国投资的安全审查制度及外资信用监管系统，提高监管效率及安全性。对接协定的数字贸易规则，提高电子通关效率，促进无纸化贸易，推广电子认证和电子签名，保护电子商务用户个人信息，保护在线消费者权益，加强针对“非应邀商业电子信息”监管合作。
2、对接CPTPP高标准外商投资规则
简化与优化外资管理模式。建立与完善国际投资“单一窗口”制度，紧紧围绕企业设立、开业、许可等核心问题，通过“单一窗口”与政府审批监管部门联动，解决“准入不准营”问题。
保障外商投资合法合理权益。参照CPTPP等全球高标准投资规则，提供完善与系统的投资保护与促进措施。为外国投资者提供最低待遇标准，包括公正与公平待遇、充分保护与保障等；按照良好监管措施的条款标准实施监管；保障外商投资企业依法平等获取人力资源、资金、土地使用权和自然资源等生产要素，以及在政府资金投向、土地供应、税收优惠、费用减免、资质许可、标准制定、项目申报、政府采购等方面的公平待遇；按照信用等级，给予外商投资企业相应的通关便利。
核查取消并在未来政策制定中禁止对外国投资者的业绩要求。如出口业绩要求、当地含量要求、外汇平衡要求、内销限制要求、技术转让要求、技术本地化、技术保护要求等。
有序压缩负面清单。包括全国版、自贸试验区版和海南自贸港外商投资准入负面清单以及海南自贸港跨境服务贸易负面清单，并考虑合并服务业外商投资准入负面清单与跨境服务贸易负面清单，以WTO规定的服务贸易四种提供方式（跨境提供、境外消费、商业存在和自然人转移）为基础统筹制定服务业贸易与外国投资负面清单。在梳理各类法律、法规与条例基础上，完善负面清单的法律法规依据支撑。削减对外资限制影响较大的管理措施，如取消减少对外资比例的限制、针对服务业投资的各种数量限制以及针对所有投资的业绩要求限制。
3、探索高标准的跨境数据流动规则
深入推进数字技术赋能的贸易便利化。根据高标准数字经贸规则，推广实施无纸化贸易、电子签名、电子认证、电子合同、电子发票、电子交易等，尽快实现跨境数字贸易系统的全面电子化、国际化与标准化。以跨境电商为主体，加快海关通关、物流仓储、金融支付等领域数字化技术的应用，推进电子交易数据传输便利化和电子监管系统的全球互通互认，提高快速通关程序与适度监管的适用范围。
制定数据分类分级和跨境流动数据管理目录。确立数据流动监管机构，以完善数据分类分级为切入点，根据数据安全属性进行梯度管理，构建数据跨境流动监管体系。优先鼓励非敏感性商业数据的跨境流动与交易，可在科技、教育等领域先行先试。探索建立公共数据分类分级安全保护、风险评估、日常监控等管理制度。
探索建立与其他国家或地区的跨境数据流动合作机制。可借鉴发达国家与OECD等国际组织的经验，建立“白名单”机制，选择部分国家或地区（例如欧盟、东盟等）在一致性或等价性互认基础上设立评估与监管条件下的合规流动机制。根据数据分类与安全评估标准，参考欧盟标准合同范本建立指引性的数据跨境流动协议范本，引导企业通过合同自律管控数据流动风险，或由专门设立的数据监管部门进行审核，鼓励行业协会及其他自律组织参与安全评估。开展与DEPA协定等高标准国际经贸规则接轨的第三方认证、定价和合约业务，探索建设离岸数据中心。
探索建立数字平台。包括数字身份信任平台、国际数据交易平台、在线消费者保护平台。积极对接 DEPA 协定在人工智能、金融科技、监管沙盒等方面的主要条款，建立自贸试验区之间的金融科技监管合作平台与机制。
裴长洪、崔卫杰、赵忠秀、盛斌、韩剑、裴桂芬：《中国自由贸易试验区建设十周年：回顾与展望》，《国际经济合作》2023年第4期，1—32页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。
