盛斌：以高水平对外开放推进中国式现代化进程
习近平总书记在党的二十大报告中指出，新时代新征程中国共产党的使命任务是“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，其中重要的战略性举措之一就是“实行更加积极主动的开放战略”，“形成更大范围、更宽领域、更深层次对外开放格局”。这是贯彻新发展理念中开放理念的重要体现，是中国高举和平、发展、合作、共赢旗帜走和平发展道路的现代化的重要基础，是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要抓手，也是不断以中国新发展为全球提供新机遇从而推动建设开放型世界经济的重要保障。
一、新时代高水平对外开放的特点与内涵
从党的十八大提出的“构建开放型经济新体制”，到十九大提出的“全面开放”，再到二十大强调的“高水平对外开放”，“开放”已成为新时代全面深化改革、推动高质量发展、加快构建新发展格局的重要途径。“高水平”体现了近十年来中国对外开放新模式所实现的超越，其主要特点表现在以下五个方面：一是从开放的目标上看，由追求GDP、出口和招商引资提升为鼓励制度创新、改善营商环境和提高国际制度性话语权；二是从开放的领域上看，重心由货物贸易拓展到服务贸易与投资；三是从开放的途径上看，由注重鼓励出口和吸引外资的单向流动拓展到贸易与资本双向流动和多元平衡；四是从开放的区域上看，由东部沿海地区拓展到内陆沿边沿江地区；五是从开放的激励上看，从政策优惠的“洼地”竞争转变为制度创新示范的“高地”竞争。
中国新一代对外开放模式的转变与升级是对国际政治经济新格局、全球生产分工新体系和国内经济社会发展新问题的积极调整与主动应对。它丰富了高水平对外开放的内涵，即：奉行互利共赢的开放战略；坚持内外需协调、进出口平衡、引进来与走出去并重、引资和引技引智并举；建立公平开放、竞争有序的现代市场体系以及与国际高标准贸易和投资规则相适应的管理方式；积极参与全球经济治理和公共产品供给；提高在全球经贸治理中的制度性话语权；保障对外开放的安全。
二、中国新时代高水平开放的主要成就
（一）维护多边贸易体制
中国一直坚定维护以世界贸易组织（WTO）为核心、以规则为基础的多边贸易体制，维护发展中成员地位，持续推动贸易和投资自由化便利化。在美国挑起贸易战后，中国坚决反对单边主义和保护主义，积极参与WTO机构改革，积极推动WTO上诉机构恢复正常运行，联合欧盟等其他成员建立多方临时上诉仲裁安排，保障争端解决机制有效运转。推动完善WTO规则，积极参与服务国内规制、渔业补贴、电子商务、投资便利化、农业国内支持、政府采购等议题的谈判以及中小微企业、贸易与卫生健康、贸易与环境、贸易与女性等议题的磋商讨论。特别是中国为2022年WTO第12次部长级会议达成“1+4”协定成果在关键时刻发挥了重要作用。在逆全球化思潮冲击、多边主义面临严峻挑战的困难时刻，中国致力于与其他成员团结协作和共克时艰，提振了国际社会对多边贸易体制的信心。
（二）构建面向全球的高标准自由贸易区网络
目前中国已签订的自贸协定有16个，其中9个是2012年之后签订的，包括与冰岛、瑞士、韩国、澳大利亚、格鲁吉亚、马尔代夫、毛里求斯、柬埔寨的双边协定以及《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。正在谈判的自贸协定有10个，包括中国与海湾阿拉伯国家合作委员会、斯里兰卡、以色列、挪威、摩尔多瓦、巴拿马、巴勒斯坦的双边协定，中国与韩国、秘鲁的升级协定以及中日韩三方协定。
尤其值得关注的是，于2022年1月生效的RCEP协定是中国实施自贸区战略的一个新高度，也是中国在继加入WTO后又一重大的开放成果。RCEP以建成全面、现代、普惠和高质量的自贸协定为目标，涵盖货物贸易、服务贸易、投资、自然人流动等领域的自由化承诺，形成了更加透明、开放、包容的经贸规则。它不仅在货物贸易领域零关税产品的数量上超过了90%，服务贸易开放承诺也涵盖了大多数服务部门，更重要的是在投资、知识产权、竞争政策、政府采购、电子商务、中小企业等现代化规则领域达到了较高标准，较WTO标准的广度和深度均有所拓展。签订与实施RCEP协定将为中国推进更高水平开放提供动力与指南。
（三）推进自由贸易试验区与自由贸易港建设
自2013年在上海建立中国首个自贸试验区以来，迄今中央共分六批批复成立21个自贸试验区，覆盖了全国三分之二的省份，形成了海陆联动、东西互济的自贸试验区体系，成为我国实施高水平开放的示范窗口与行动平台。在对外层面，它是构建开放型经济新体制和全面开放新格局的试验田与标杆；在对内层面，它是通过政府职能转变促进“放管服”供给侧结构性改革的先导与引领。
实现从对外开放的“优惠激励”转向“制度创新”是中央赋予自贸试验区的重要任务。经过九年的探索实践，自贸试验区建设已从试点探索阶段进入到成熟发展的新阶段，初步形成了一整套自主和集成制度创新体系，包括：开放公平和安全高效的贸易、投资和金融自由化制度体系（以准入前国民待遇+负面清单外商投资管理制度、国际贸易单一窗口制度、自由贸易账户分账核算体系为代表）；以“放管服”为核心的新型政府监管制度体系；与市场化、法治化、国际化营商环境相适应的法制保障制度体系。自贸试验区的制度创新通过国务院颁行的“复制推广经验”以及“最佳实践案例”对全国形成了重要的辐射与示范效应。
在自贸试验区建设的基础上，2020年中央又决定在海南全岛建设自贸港，分步骤、分阶段建立中国特色自贸港政策和制度体系。海南自贸港实现了对已有自贸试验区开放制度创新的超越，致力于构建贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动六大领域的高水平开放政策体系，并首次系统性涉及税收激励与优惠，按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与自贸港相适应的税收制度。近年来，海南自贸港已在多规合一、极简审批、负面清单管理等方面取得了显著成效。海南自贸港的建立表明中国的自贸试验区已经进入高水平开放的崭新阶段，鼓励创新转型、提高综合竞争力、促进治理水平和提升营商环境成为新时代自贸试验区所承载的重要历史使命。
（四）共建“一带一路”
2013年，习近平总书记提出“一带一路”倡议，九年来在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通领域取得了辉煌成就。截至2022年7月，“六廊六路多国多港”互联互通架构基本形成，180多个国家和国际组织与中国签署了共建“一带一路”合作协议，在沿线46个国家的境外合作园区稳步推进，港口、铁路、公路、石油和天然气管道、发电厂等一批标志性项目取得实质性进展，中欧班列作用凸显，亚洲基础设施投资银行、丝路基金等金融合作机构为“一带一路”建设提供了有力的投融资支持。“一带一路”倡议坚持共商共建共享原则，把基础设施“硬联通”作为重要方向，把规则标准“软联通”作为重要支撑，把同共建国家人民“心联通”作为重要基础，彰显了中国实施高水平对外开放、促进高质量区域经济合作和共建“人类命运共同体”的决心。
三、实现更高水平对外开放的战略与任务
（一）对标高标准国际经贸规则，促进高水平制度型开放
党的二十大报告与“十四五”规划强调在持续深化“要素流动型开放”的同时要稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。制度型开放主要涉及国内规制（边界内措施）与高标准国际经贸规则的融合，构建与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式，包括标准一致化、竞争一致化、监管一致化。制度型开放意味着中国对外开放已进入“深水区”，其内容超越了以边界措施为主的WTO规则，重点改革领域包括五个方面：一是进一步缩减市场准入负面清单、外商投资准入负面清单、跨境服务贸易负面清单三份清单，严格落实准入后国民待遇和“非禁即入”，解决“准入不准营”问题；二是有序推进电信、互联网、教育、文化、医疗等重点领域的开放，在更多领域允许外资控股或独资经营；三是强化竞争政策的基础性地位，建立健全公平竞争制度，优化反垄断执法，确保各类所有制市场主体享受平等待遇，促进内外资企业公平竞争；四是完善产权保护制度，扩大知识产权保护范围，加大侵权惩罚力度；五是增强政府采购的透明度，对内外资企业一视同仁。
对标高标准国际经贸规则意味着中国要进一步参与多边贸易谈判、商签更多高水平自贸协定、提升自贸试验区建设水平。中国已提出积极加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）和“数字经济伙伴关系协定”（DEPA），体现了中国进一步构建面向全球的高标准自贸区网络的决心与信心。此外，中国还应积极参与WTO电子商务诸边协定谈判，全面落实RCEP协定实施，加快中日韩自贸协定的谈判进程，稳步推进亚太自贸区建设。
（二）深入推动“一带一路”高质量发展，开辟高水平开放新格局
中国坚持共商共建共享原则，秉持绿色、开放、廉洁理念，深化与“一带一路”沿线国家的经贸合作，为共建“一带一路”高质量发展、推动构建人类命运共同体贡献力量。对此，一是要进一步推进战略、规划、机制对接，加强基础设施、标准、政策、规则联通，以贸易大通道为骨架促进互联互通，打造国际陆海贸易新通道，畅通贸易网络，加强海关、税收、监管等合作，实现更高水平的通关一体化，推动与共建“一带一路”国家贸易优化升级；二是要与更多沿线国家商签双边投资保护协定、避免双重征税协定等，促进投资自由化便利化，推动重大合作项目建设，积极建设与当地和国内产业发展相互促进的境外经贸合作区；三是要积极发展“电商丝路”，创新发展双边合作框架，推动区域性电子商务规则，共建电子商务产业园区，建设“一带一路”电子商务大市场；四是要深化国际产能合作，构筑高效、互惠、安全的区域性产业链供应链合作体系，遵循国际惯例和债务可持续原则，健全多元化投融资体系，将可持续、风险管控、包容可及等目标融入合作开发全过程。
（三）加快建设海南自贸港和推动自贸试验区升级，打造高水平开放新高地
中国特色自贸港和自贸试验区的目标是对标当今世界最高水平的开放形态，打造自由便利层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的中国对外开放新高地，提高国际区位竞争力。与此相比，当前存在的主要问题在于：外资和服务业的开放程度还有待提高；制度创新的实质程度和效力发挥需要进一步提高；各级政府之间在政策协调与沟通上的关系亟待优化；一些片区存在发展雷同和重复建设；知识产权保护制度尚需完善；对接全球迅速演进的高标准贸易投资规则仍需做好压力测试和与时俱进。因此，未来中国特色自贸港与自贸试验区建设应坚持以新型制度型开放为核心，努力增进开放属性与功能，将工作重心聚焦高水平开放主题，特别是在服务业开放、外资准入、投资便利化、边界内措施规制融合试点改革、商务自然人流动、数字贸易等重点与前沿领域，将优化营商环境放在显著位置，优化政府职能，营造公平竞争的市场环境。
海南自由贸易港按照《中华人民共和国海南自由贸易港法》和《海南自由贸易港建设总体方案》，坚持高标准建设，形成中国特色自贸港制度和政策体系，这主要包括：实行以“零关税”为基本特征，“一线”放开、“二线”管住、岛内自由的货物贸易管理制度；实行以“既准入又准营”为基本特征的服务贸易自由化便利化政策，建立跨境服务贸易负面清单制度；大幅放宽投资市场准入，缩短外商投资负面清单，全面推行“极简审批”和“标准制+承诺制”投资制度；开展数据跨境传输安全管理试点，实施更加开放的人才、出入境、运输自由便利政策；探索贸易与金融等离岸功能，促进数字服务贸易、供应链金融等新业态新模式发展。
对于自贸试验区，要赋予更大改革自主权，深化首创性、集成化、差别化改革探索，积极复制推广制度创新成果，充分发挥深化改革和扩大开放试验田作用。促进自贸试验区功能从“海关特殊监管区”向“特殊经济功能区”转变，将对外高水平开放、对内供给侧结构性改革、促进自主创新产业集群发展目标叠加互动，推动自贸试验区服务和融入国家重大战略。对接国际高标准经贸规则，加大开放压力测试与风险测试，发挥为国家试制度的探路者作用。
（四）积极参与新兴领域规则制订，推动高水平全球经贸治理
当前，世界主要国家和集团在塑造21世纪全球经贸新规则领域的争夺日益激烈，经贸问题与安全、价值观、社会发展等维度交织挂钩在一起，进一步使得经贸规则的现代化变得愈发复杂。中国要基于自身对外开放的历史基础与未来目标，积极参与新兴领域经贸治理规则的制订。对此，一是要将发展议题置于全球经贸治理的首要位置，为新规则的谈判与达成确立“发展坐标”，反对国际经贸规则唯市场化自由化、泛政治化、价值观捆绑化；二是要强调应维护国家安全、规制主权和保障发展的政策空间（如公共利益、产业政策等），同时消除对发展中国家各种不公平的贸易干预措施（如出口技术管制、农业补贴和国内支持、非市场经济国待遇等）；三是要推动构建投资便利化的多边框架，推进互联互通、绿色发展、产业链供应链、所有制中立等新议题的磋商与谈判；四是重点加强电子商务与数字贸易规则谈判，积极参与WTO电子商务诸边谈判，在确保国家安全与公民隐私的前提下保障数据有序与合规跨境流动，积极推进在双边自贸协定中新增或升级电子商务专章，强化中国在亚太地区的数字规则影响力，加强与“一带一路”沿线国家和地区的数字贸易合作，推动中国数字标准与设施的使用，紧紧抓住“数字包容性”发展主题推动经济与技术合作。
四、实施高水平对外开放的统筹兼顾
（一）统筹兼顾安全
党的二十大报告将维护国家安全、推进国家安全体系和能力现代化、防范化解重大风险这一系列重大问题提高到前所未有的高度。2008年全球金融危机以来，国际政治、安全与经济格局复杂多变，经济全球化遭遇逆流，地缘冲突与经贸摩擦加剧，传统和非传统安全威胁交织上升，世界进入动荡变革期，单边主义、保护主义、霸权主义对全球和平与发展构成了严重威胁。中国面对国际局势的急剧变化，面对外部遏制、封锁与极限施压，必须坚定维护国家核心利益，把握安全主动权，确保粮食、资源、能源、核心技术、重要产业链供应链的安全。这就要求中国在推进高水平开放的同时必须坚持国内政治与安全优先的原则，构筑与更高水平开放相匹配的监管和风险防控体系。对此，一是要健全外商投资国家安全审查、反垄断审查和国家技术安全清单管理、不可靠实体清单等制度；二是要建立重要资源和产品全球供应链风险预警系统与战略物资储备体系，加强国家供应链管理与国际供应链保障合作；三是要加快推进粮食、资源、能源以及战略性工业原材料、中间品和设备仪器的进口来源多元化，提高进口风险管控能力；四是要加强技术进出口管理，优化完善禁止与限制进出口技术目录，建立以目录管控为核心的技术贸易管理体系；五是要健全产业损害预警体系，丰富贸易救济政策工具，扩大贸易调整援助试点，加强贸易救济措施效果评估；六是要构建海外利益保护和风险预警防范体系，优化提升驻外机构的基础保障与危机处置能力，加强双边投资保护协定的签订与实施，完善境外投资分类分级监管体系，健全重点海外项目的风险安全评估与事中事后监管。
（二）统筹兼顾国内大市场
习近平总书记在党的二十大报告中强调，要“增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平”，同时“依托我国超大规模市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应”。这是对加快构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局的进一步精准定位与战略部署。在逆全球化和保护主义抬头、地缘政治冲突加剧、新冠疫情冲击、世界经济中长期“结构性低迷”的背景下，中国在实施高水平对外开放的同时，必须重视国内统一大市场的建设，发挥超大国家本土市场效应，深挖国内市场潜力，依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场，以国际循环提升国内大循环的效率和水平，实现国内国际双循环互促共进发展。对此，一是要积极促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展，强化产业链供应链融合发展，加快培育参与国际合作和竞争新优势；二是要积极促进内外贸一体化，包括完善内外贸一体化制度体系、促进内外贸一体化经营、加强内外贸一体化平台建设等措施，其中重点在于促进内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、认证认可等高水平衔接，降低企业内外贸市场转换的制度成本，拓宽出口转内销渠道，支持外贸企业拓展国内市场；三是要畅通商品、服务与要素流通渠道，降低市场流通与物流成本，强化流通体系支撑作用，加快构建国内统一大市场；四是要促进产业链供应链的国际与国内畅通运转，使全球价值链与国内价值链深度有机融合，增加对关键中间品的国内有效供给以满足高质与足量的投入需求，发挥东部地区通过国际循环增强对国内循环的牵引。
（三）统筹兼顾绿色与包容发展
贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念是实现高质量发展和高水平开放的根基。五大理念之间相互联系、相互支撑、相互促进。其中，对外开放与可持续发展、包容共享发展理念紧密相连。要深入落实中央“碳达峰、碳中和”的重大战略决策，大力发展绿色贸易，建立绿色低碳贸易标准和认证体系，促进环境产品和绿色产品贸易，严格管控高污染、高耗能产品贸易；促进绿色投资合作，引导外资投向节能环保、生态环境、绿色服务等产业，将环境标准作为中国企业海外投资的公司社会责任，推动绿色低碳技术走出去，将“一带一路”建成“绿色丝绸之路”。
此外，还要在高水平开放中促进过程和结果的公平性、普惠性与包容性，尤其关注对中小企业、青年、女性、弱势群体、贫困人口等的影响，使所有人能够共享开放的收益与福利，这也是“以人民为中心”的发展思想在高水平开放上的体现。因此，要构建“以人为本”的贸易与投资政策体系，推动中小企业参与国际化进程，加强在贸易投资中对劳动权益与就业平等性的保障，通过改善劳动力市场政策和提供技能培训赋予低技能和弱势群体参与开放发展的机会，对受外部冲击的产业与群体给予及时的贸易救济与援助。
总之，党的二十大为中国未来推动和实现高水平对外开放的新征程制订了明确的目标与蓝图。对外开放是造就“中国奇迹”的法宝之一，也为世界共享“中国机遇”创造了条件。通过构建更加开放的经济新体制的中国式现代化，既会促进中国在新发展阶段的高质量全面发展，也为推动全球经济向更加开放、包容、平衡、共赢的方向发展提供了重要的动力与保障。
（注和参考文献略）
来源：《经济学动态》2022年第11期